Umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar um drög að landsáætlun gegn kynbundnu ofbeldi gegn konum

Umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar um drög að landsáætlun gegn kynbundnu ofbeldi gegn konum

3. desember 2025

Landssamtökin Þroskahjálp vinna að réttinda- og hagsmunamálum fatlaðs fólks, með sérstaka áherslu á fólk með þroskahömlun og/eða skyldar fatlanir og einhverft fólk og fötluð börn og ungmenni. Samtökin byggja stefnu sína og starfsemi á samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, barnasáttmála SÞ og öðrum fjölþjóðlegum mannréttindasamningum sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að framfylgja, sem og á heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna, sem hafa það meginmarkmið að skilja engan eftir.

Þroskahjálp fagnar framlagningu draga að landsáætlun gegn kynbundnu ofbeldi og þeirri heildstæðu nálgun sem þar er lögð til grundvallar. Samtökin vilja þó leggja áherslu á mikilvægi þess að sjónarhorn og réttindi fatlaðra kvenna séu mun afdráttarlausari í áætluninni og samþætt öllum þáttum áætlunarinnar. Rannsóknir hafa ítrekað leitt í ljós að fatlaðar konur og stúlkur eru í mikilli hættu á að verða fyrir ofbeldi, þar á meðal ofbeldi í umönnunar- og þjónustusamböndum og því er nauðsynlegt að aðgerðir, fræðsla, gagnasöfnun og verkferlar taki mið af þeirri staðreynd.

Varðandi þau áform sem hér eru til umsagnar árétta samtökin sérstaklega skyldur íslenska ríkisins samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem ríkið fullgilti árið 2016 og skuldbatt sig þar með til að framfylgja öllum ákvæðum hans. Samningurinn hefur nú verið lögfestur, sbr. lög nr. 80/2025 og þá er í gangi af hálfu ríkisins sérstök landsáætlun um innleiðingu hans. Í samningnum eru ýmis ákvæði sem hafa mjög mikla þýðingu m.t.t. þess, sem fjallað er um í þeim drögum sem hér eru til umsagnar.

Í formálsorðum samningsins segir m.a.:

Ríki, sem eiga aðild að samningi þessum viðurkenna að fatlaðar konur og stúlkur eru oft í meiri hættu, innan heimilis sem utan, á að verða fyrir ofbeldi, skaða eða misþyrmingum, vanrækslu eða hirðuleysi, illri meðferð eða misnotkun í gróðaskyni.

4. gr. samningsins hefur yfirskriftina Almennar skuldbindingar. Þar segir:

     1.      Aðildarríkin skuldbinda sig til þess að efla og tryggja að fullu öll mannréttindi og grundvallarfrelsi fyrir allt fatlað fólk án mismununar af nokkru tagi á grundvelli fötlunar.
        Aðildarríkin skuldbinda sig í þessu skyni til:
         a)          að samþykkja alla viðeigandi löggjöf og ráðstafanir á sviði stjórnsýslu og aðrar ráðstafanir til að tryggja þau réttindi sem viðurkennd eru með samningi þessum,
         b)          að gera allar viðeigandi ráðstafanir, þar á meðal með lagasetningu, til þess að gildandi lögum, reglum, venjum og starfsháttum, sem fela í sér mismunun gagnvart fötluðu fólki, verði breytt eða þau afnumin,
         c)          að taka mið af vernd og framgangi mannréttinda fatlaðs fólks við alla stefnumótun og áætlanagerð, ...

Við undirbúning, gerð og framkvæmd þeirrar áætlunar, sem hér er til umsagnar, verða stjórnvöld að gæta sérstaklega að skyldum, sem á þeim hvíla samkvæmt 5., 13. og 16. gr. samningsins.

 5. gr. samningsins hefur yfirskriftina Jafnrétti og bann við mismunun og er svohljóðandi:

     1.      Aðildarríkin viðurkenna að allar manneskjur eru jafnar fyrir og samkvæmt lögum og eiga rétt á jafnri vernd og jöfnum ávinningi af lögum án nokkurra mismununar.
     2.      Aðildarríkin skulu banna hvers kyns mismunun á grundvelli fötlunar og tryggja fötluðu fólki jafna og árangursríka réttarvernd gegn mismunun af hvaða ástæðu sem er.
     3.      Aðildarríkin skulu, í því skyni að efla jafnrétti og uppræta mismunun, gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að fötluðu fólki standi viðeigandi aðlögun til boða. 
     4.      Eigi ber að líta á sértækar aðgerðir, sem eru nauðsynlegar til þess að flýta fyrir eða ná fram raunverulegu jafnrétti fyrir fatlað fólk, sem mismunun í skilningi samnings þessa. 

Í samningnum er viðeigandi aðlögun skilgreind svo: Viðeigandi aðlögun merkir nauðsynlegar og viðeigandi breytingar og lagfæringar, sem eru ekki umfram það sem eðlilegt má teljast eða of íþyngjandi, þar sem þeirra er þörf í sérstöku tilviki, til þess að tryggt sé að fatlað fólk fái notið eða geti nýtt sér, til jafns við aðra, öll mannréttindi og grundvallarfrelsi.

13. gr. samningsins hefur yfirskriftina Aðgangur að réttinum. Þar segir:

     1.      Aðildarríkin skulu tryggja fötluðu fólki árangursríkan aðgang að réttinum til jafns við aðra, meðal annars með aðlögun málsmeðferðar og aðlögun með tilliti til aldurs í því skyni að greiða fyrir árangursríkri þátttöku þess, beinni eða óbeinni, þar á meðal sem vitni, í allri málsmeðferð, þ.m.t. á rannsóknarstigi eða öðrum fyrri stigum máls.
     2.      Í því skyni að tryggja fötluðu fólki árangursríkan aðgang að réttinum skulu aðildarríkin efla viðeigandi þjálfun fyrir þau sem starfa á sviði réttarvörslu, þar á meðal lögreglu og starfsfólk fangelsa.

16. gr. samningsins, sem hefur yfirskriftina Frelsi frá misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingum, er sérstaklega mikilvæg m.t.t. þeirra áforma sem hér eru til umsagnar. Greinin hljóðar svo:    

1.      Aðildarríkin skulu gera allar viðeigandi ráðstafanir á sviði löggjafar, stjórnsýslu, félags- og menntamála og aðrar ráðstafanir í því skyni að vernda fatlað fólk, jafnt innan heimilis sem utan, fyrir hvers kyns misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingum, þar á meðal kynbundnum hliðum þessa.
     2.      Aðildarríkin skulu einnig gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir hvers konar misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingar, þar á meðal með því að tryggja fötluðu fólki og fjölskyldum þess og umönnunaraðilum viðeigandi aðstoð og stuðning, sem tekur mið af kyni og aldri, meðal annars með upplýsingagjöf og fræðslu um hvernig beri að forðast, átta sig á og tilkynna um misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingar. Aðildarríkin skulu tryggja að við þá þjónustu þar sem vernd er veitt sé tekið mið af kyni, aldri og fötlun. 
     3.      Í því skyni að koma í veg fyrir misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingar í hvaða mynd sem er skulu aðildarríkin tryggja að óháð yfirvöld hafi árangursríkt eftirlit með allri aðstöðu og áætlunum sem er ætlað að þjóna fötluðu fólki. 
     4.      Aðildarríkin skulu gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að efla líkamlegan, vitsmunalegan og sálrænan bata, endurhæfingu og félagslega enduraðlögun fatlaðs fólks, sem verður þolendur misnotkunar í gróðaskyni, ofbeldis eða misþyrminga í einhverri mynd, meðal annars með því að bjóða fram þjónustu sem veitir vernd. Slíkur bati og enduraðlögun skulu fara fram í umhverfi sem stuðlar að bættri heilsu, velferð, sjálfsvirðingu, reisn og sjálfræði viðkomandi einstaklings, þar sem tillit skal tekið til kyn- og aldursbundinna þarfa. 
     5.      Aðildarríkin skulu taka upp árangursríka löggjöf og stefnu, þar á meðal löggjöf og stefnu þar sem sérstakt tillit er tekið til kvenna og barna, til að tryggja að misnotkun í gróðaskyni, ofbeldi og misþyrmingar sem beinast gegn fötluðu fólki verði greindar, rannsakaðar og eftir atvikum ákært vegna þeirra.

Landssamtökin Þroskahjálp leggja ríka áherslu á að þess verði sérstaklega vel gætt við undirbúning, gerð, framkvæmd þeirrar landsáætlunar, sem hér er til umfjöllunar, sem og eftirlit með framfylgd þeirra laga að taka fullt tillit til ákvæða samnings SÞ um réttindi fatlaðs fólks, eins og íslenska ríkinu er skylt að gera, sbr. 4. gr. samningsins sem vitnað er til að framan og nýsamþykktra laga um samninginn. Samtökin lýsa miklum áhuga og vilja til náins og virks samráðs við dómsmálaráðuneytið við það mikilvæga verkefni og vísa í því sambandi til 3. mgr. 4. gr. samningsins, sem hljóðar svo:

Við þróun og innleiðingu löggjafar og stefnu við innleiðingu samnings þessa og við annað ákvörðunartökuferli varðandi málefni fatlaðs fólks, skulu aðildarríkin hafa náið samráð við fatlað fólk og tryggja virka þátttöku þess, þar á meðal fatlaðra barna, með milligöngu samtaka sem koma fram fyrir þess hönd.

Samtökin vilja á þessu stigi koma eftirfarandi áhersluatriðum, athugsemdum og ábendingum á framfæri varðandi einstaka kafla í drögum að landsáætluninni.

Athugasemdir við einstaka kafla áætlunarinnar:

Skilgreining á ofbeldi í nánum samböndum.

Landssamtökin Þroskahjálp benda á alvarlega kerfislæga brotalöm í núverandi skilgreiningu á ofbeldi í nánum samböndum, þar sem ofbeldi sem á sér stað í þjónustu og íbúðakjörnum fatlaðs fólks fellur ekki undir skilgreininguna, þrátt fyrir að eiga sér stað inni á heimilum fólks og vera framið af aðilum sem hafa umönnunar-, stuðnings- og / eða þjónustuhlutverk gagnvart fötluðu fólki.

Sá annmarki á skilgreiningunni leiðir til þess að ofbeldi gegn fötluðum konum í þessum aðstæðum fær ekki sömu meðferð, forgang eða úrræði og önnur heimilisofbeldismál, þrátt fyrir að um sé að ræða sambærilegt eða jafnvel alvarlegra ofbeldi, sem felur í sér misnotkun á valdastöðu í sambandi sem mikilvægt að byggist á trausti. Þessi brotalöm torveldar bæði viðbrögð kerfa og sýnileika brotanna og veikir réttarstöðu og réttarvernd þolenda.

Samræmt verklag í heilbrigðisþjónustu

Það er miður að ekki er fjallað sérstaklega um aðstæður, þarfir og réttindi fatlaðra kvenna og stúlkna í áætlunardrögunum. Fatlaðar konur mæta oft hindrunum í heilbrigðiskerfinu, skortur er á viðeigandi aðlögun, upplýsingar óaðgengilegar, þekkingu starfsfólks á þörfum þeirra ábótavant. Nauðsynlegt er að bæta inn sértækum verkferlum og gerð  fræðsluefnis fyrir bæði þolendur og heilbrigðisstarfsfólk hvað framangreint varðar.  

Kortlagning á samræmdum verkferlum og leiðbeiningum

Samtökin telja vera brýnt að kortlagning á samræmdum verkferlum og leiðbeiningum taki sérstaklega mið af aðstæðum og þörfum fatlaðra kvenna og stúlkna, þar sem rannsóknir og reynsla hafa sýnt að verklag í opinberri þjónustu tekur oft ekki tillit til aðstæðum þeirra og þarfa, né tryggir viðeigandi aðlögun. Í dag eru verkferlar ólíkir milli sveitarfélaga, stofnana og þjónustuaðila og skortir bæði aðgengilegar leiðbeiningar og skýrar viðbragðsáætlanir þegar grunur leikur á ofbeldi gegn fötluðum konum. Nýútkomin skýrsla Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála um frumkvæðisathugun á búsetuúrræðum fyrir fullorðið fatlað fólk sýnir t.a.m. vel fram á þetta. Ef kortlagningin tekur ekki sérstaklega til aðstæðna og þarfa fatlaðra kvenna er hætta á að kerfisbundinn ósýnileiki ofbeldis í þjónustu og búsetuúrræðum haldi áfram.

Skýrari umgjörð réttargæslu

Í kaflanum er ekki fjallað beint um málsmeðferð þegar fatlaðar konur eru þolendur ofbeldis. Ítrekað hefur komið fram að skortur á aðlögun og sértækri réttargæslu veldur því að mál þeirra eru ólíklegri til að leiða til ákæru og sakfellingar. Nauðsynlegt er að tryggja skýrar verklagsreglur, aðgengi að  gögnum og sérhæfða þjónustu í samræmi við skyldur stjórnvalda samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks varðandi aðgang að réttinum.

Fræðsla innan réttarvörslukerfisins um kynbundið ofbeldi gegn konum

Kaflinn tekur til fræðslu um ofbeldi gegn fötluðum konum, en orðalagið er of veikt. Þar sem nú stendur „hvernig mætti bæta“ þarf að standa „hvernig á að bæta“. Mikilvægt er að landsáætlun endurspegli skyldu kerfisins til að tryggja virka vernd, ekki einungis mögulegar umbætur.

Fatlað fólk og kynheilbrigði

Þroskahjálp fagnar kaflanum en leggur áherslu á að fræðsla þurfi einnig að taka til birtingarmynda ofbeldis gegn fötluðum konum og stúlkum, meðal annars í umönnunar- og þjónustusambandi, þar sem birtingarmyndir ofbeldis gagnvart fötluðum konum og stúlkum geta verið aðrar en hvað varðar aðra hópa.

Áhættumat og áhættustýring

Mikilvægt er að huga sérstaklega að aðstæðum fatlaðra kvenna varðandi áhættuþætti, einnig í þjónustu- og búsetuúrræðum. Ný skýrsla Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála sem vísað var til hér að framan sýnir að minnihluti sveitarfélaga hefur sérstaka áætlun um viðbrögð við ofbeldi gegn fötluðu fólki. Þetta þarf að laga án tafar. Jafnframt þarf að endurskoða að ofbeldi í íbúðakjörnum sé ekki skilgreint sem heimilisofbeldi.

Aðstaða í dómhúsi

Tryggja þarf að aðstaða, upplýsingar og aðgengi taki mið af þörfum fatlaðra kvenna í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þetta a við um manngert umhverfi, upplýsingagjöf og stuðning.

Gagnaöflun

Þroskahjálp fagnar aukinni áherslu á gagnasöfnun og ítrekar mikilvægi þess að safna sundurliðuðum gögnum um allt ofbeldi gegn fötluðum konum og stúlkum, þar á meðal ofbeldi sem á sér stað í þjónustu eða umönnun. Þetta er skýr skylda samkvæmt 31. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem hefur yfirskriftina Tölfræðilegar upplýsingar og gagnasöfnun.

Þvingaðar ófrjósemisaðgerðir

Samtökin fagna þessum lið í áætlunardrögunum, enda hafa fatlaðar konur, verið í mikilli hættu á að verða fyrir slíkum mannréttindabrotum.

Bætur til þolenda afbrota

Mikilvægt er að tryggja skýra skilgreiningu á bótarétti fatlaðra kvenna sem verða fyrir ofbeldi innan þjónustu sem ríkið eða sveitarfélög bera ábyrgð á

Stýrihópur um framkvæmd landsáætlunar

Fulltrúar hagsmunasamtaka fatlaðs fólks þurfa að eiga fast sæti í stýrihópnum en ekki aðeins mæta tvisvar á ári. Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks kveður skýrt á um skyldu stjórnvalda til náins samráðs við fatlað fólk og hagsmunasamtök þess og til að tryggja virka þátttöku þeirra.

Framkvæmdasjóður landsáætlunar

Landssamtökin Þroskahjálp mæla með því að sérstakt fjármagn verði eyrnamerkt verkefnum sem varða ofbeldi gegn fötluðum konum og stúlkum, með hliðsjón af mikilli hættu sem er á að þær verði fyrir alls kyns ofbeldi.

Mælaborð um framfylgd aðgerða

Brýnt er að sundurgreina sérstaklega ofbeldi gegn fötluðum konum og stúlkum í mælaborðinu, í samræmi við skyldur stjórnvalda samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks um söfnun og greiningu tölfræðilegra gagna.

Niðurstaða

Þroskahjálp ítrekar mikilvægi þess að landsáætlunin endurspegli skýrt og afdráttarlaust vernd og réttindi fatlaðra kvenna. Með því að styrkja orðalag, aðgerðir, gagnasöfnun og samráð má tryggja að áætlunin verði raunhæf og árangursrík í baráttunni gegn kynbundnu ofbeldi gegn öllum konum.

 

Virðingarfyllst.

Anna Lára Steindal, framkvæmdastjóri Þroskahjálpar

Guðmundur Ármann Pétursson, formaður Þroskahjálpar

 

Málið sem umsögnin fjallar um má finna hér.